ค่าโง่ สตง. เช่าที่ดินสร้างตึก
ข้อผูกพันตามสัญญา
ละลายเงินภาษีประชาชน
เรื่องราวของอาคารสำนักงานแห่งใหม่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กลายเป็นประเด็นที่สังคมติดตามมาอย่างต่อเนื่อง ภายหลังจากสตง. ยังต้องตั้งงบประมาณเพื่อชำระค่าเช่าที่ดินให้แก่การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ทั้งที่ปัจจุบันไม่ได้มีการก่อสร้างอาคารสำนักงานในพื้นที่ดังกล่าวแล้ว
ประเด็นนี้สร้างความรู้สึกแปลกประหลาด ให้กับสังคมไม่น้อย เพราะในความเข้าใจของคนทั่วไป เมื่อโครงการไม่สามารถเดินหน้าต่อได้ หรือไม่มีการใช้ประโยชน์จากพื้นที่แล้ว ภาระในการเช่าที่ดินก็น่าจะสิ้นสุดลงด้วย แต่ในความเป็นจริง สตง. ยังคงต้องตั้งงบประมาณค่าเช่าต่อไป และเมื่อพิจารณาตลอดอายุสัญญา วงเงินผูกพันมีมูลค่ารวมกว่า 700 ล้านบาท
สตง. ได้ออกมาชี้แจงว่า ตัวเลขกว่า 700 ล้านบาท ไม่ใช่เงินที่ต้องจ่ายในคราวเดียว แต่เป็นกรอบวงเงินงบประมาณผูกพันระยะยาว 15 ปี ตั้งแต่ปี 2560 ถึงปี 2576 โดยที่ผ่านมาได้ชำระค่าเช่าจริงตั้งแต่ปีงบประมาณ 2562 จนถึงปีงบประมาณ 2569 เฉลี่ยปีละประมาณ 38 ล้านบาท ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขในสัญญาเช่าที่ดิน และเป็นแนวปฏิบัติเช่นเดียวกับหน่วยงานของรัฐอื่นที่เช่าพื้นที่จากการรถไฟแห่งประเทศไทย
สตง. ยังอธิบายเพิ่มเติมว่า การตั้งงบประมาณในปี 2570 เป็นความจำเป็นทางกฎหมาย เนื่องจากสัญญาเช่าระหว่าง สตง. กับ รฟท. ยังไม่มีการยกเลิกอย่างเป็นทางการ สาเหตุสำคัญคือผู้รับจ้างก่อสร้างยังไม่ได้ส่งมอบพื้นที่คืนให้แก่ สตง. แม้หน่วยงานจะมีหนังสือทวงถามมาโดยตลอดก็ตาม เมื่อพื้นที่ยังไม่ได้ส่งคืน ความสัมพันธ์ตามสัญญาเช่าจึงยังดำรงอยู่ และหาก สตง. ไม่จัดสรรงบประมาณเพื่อชำระค่าเช่า ก็อาจกลายเป็นฝ่ายผิดสัญญาเสียเอง
ตามกฎหมาย สตง. ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขในสัญญา เพราะตราบใดที่สัญญายังไม่สิ้นสุด คู่สัญญาย่อมมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามข้อตกลงที่ทำไว้
แต่เมื่อมองในมิติของการบริหารงบประมาณแผ่นดิน คำถามที่ตามมากลับมีน้ำหนักไม่แพ้กันว่า การปล่อยให้สัญญาดำเนินต่อไป ทั้งที่วัตถุประสงค์หลักของการเช่าที่ดินแทบไม่สามารถบรรลุได้แล้วนั้น เหมาะสมเพียงใด
สาระสำคัญของสัญญาเช่าที่ดินฉบับนี้คือการใช้พื้นที่เพื่อก่อสร้างอาคารสำนักงานของ สตง. เมื่อปัจจุบันไม่มีการก่อสร้างอาคารดังกล่าว และพื้นที่ก็ยังไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้ตามเจตนารมณ์เดิม การคงไว้ซึ่งภาระการชำระค่าเช่า แม้จะมีฐานทางกฎหมายรองรับ ก็ย่อมทำให้เกิดคำถามว่ากฎหมายกำลังตอบโจทย์การบริหารทรัพยากรของรัฐ หรือกำลังสร้างภาระที่ไม่จำเป็นให้กับเงินภาษีของประชาชน
ในทางปฏิบัติ หลายกรณีของสัญญาภาครัฐ เมื่อเกิดเหตุที่ทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาเปลี่ยนแปลงหรือไม่สามารถดำเนินการได้ คู่สัญญามักเจรจาเพื่อแก้ไข ยกเลิก หรือหาทางออกใหม่ที่ลดความเสียหายของทั้งสองฝ่าย มากกว่าปล่อยให้ภาระตามสัญญาดำเนินต่อไปโดยไม่มีประโยชน์เชิงรูปธรรมเกิดขึ้น
คำถามจึงไม่ได้อยู่ที่ว่า สตง. ทำผิดหรือไม่ เพราะจากคำชี้แจง หน่วยงานอ้างว่าปฏิบัติตามความผูกพันของสัญญา แต่คำถามสำคัญคือ มีความพยายามมากเพียงใดในการยุติภาระดังกล่าว หรือเจรจากับ รฟท. เพื่อหาทางออกที่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบัน
ขณะเดียวกัน อีกด้านหนึ่ง การรถไฟแห่งประเทศไทยเองก็ควรพิจารณาถึงความเหมาะสมของการบริหารทรัพย์สินของรัฐเช่นกัน หากพื้นที่ดังกล่าวไม่ได้ถูกใช้เพื่อก่อสร้างสำนักงานของ สตง. แล้ว การเปิดโอกาสให้หน่วยงานของรัฐอื่น หรือภาคเอกชนที่มีศักยภาพเข้ามาพัฒนาพื้นที่ อาจเป็นทางเลือกที่ก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่าการคงสัญญาเช่าที่ไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ตามวัตถุประสงค์เดิม
ที่สุดแล้วประเด็นนี้อาจไม่ใช่เรื่องของค่าเช่าที่ดินกว่า 700 ล้านบาทเท่านั้น หากแต่เป็นบททดสอบของระบบราชการในการบริหารสัญญาของภาครัฐให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะแม้การปฏิบัติตามสัญญาจะเป็นเรื่องสำคัญ แต่การบริหารเงินภาษีอย่างคุ้มค่าและเกิดประโยชน์สูงสุด ก็เป็นหลักการที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน
เมื่อโครงการเดิมไม่อาจเดินหน้าตามแผน การยึดถือกฎหมายก็ไม่ควรดำเนินการโดยไม่สนใจความเป็นจริงเลย เพราะต้องไม่ลืมว่าเงินทุกบาทที่จ่ายออกมาเป็นเงินภาษีของประชาชน